2.1 Состав и структура Сената

В первоначальном составе Сената не было представителей политической элиты, скорее это были крупнейшие политические деятели того времени.

Петр I при назначении Сенаторов не руководствовался происхождением, званием и чинами. Возможно, именно поэтому, должность Сенатора не была включена в Табель о рангах и не была отнесена к классам.

Иными словами можно сказать, что в основу комплектования Сената был положен не принцип знатности, а компетентности, выслуги и близости к царю. Сенат составляется из особ первых трех классов; определялись Сенаторы по непосредственному избранию императорского величества, как из гражданских, так и из военных чинов, причем сенаторы, не лишались своего звания, могли занимать и иные должности. Исключение составляли сенаторы кассационных департаментов, которые могли быть назначены только из лиц, состоявших не менее трех лет в должностях обер-прокурора, его товарища или председателя, члена или прокурора судебной палаты.

Первоначально в его состав входило 9 человек: 3 представителя титулованной знати, 3 члена Боярской думы, 3 дворянина. Во главе Сената стоял генерал - прокурор.

Организационная структура Сената включала присутствие (общее собрание) Сенаторов и канцелярию, которая осуществляла делопроизводство. Все Сенаторы обладали равными правами и должны были принимать решения коллегиально. С течением времени Сенат претерпел ряд структурных и функциональных изменений, оставаясь вплоть до 1917 года высшим административным, судебным, контрольным, кассационным органом Российской империи.

В указе царя, выпущенном 27 апреля 1722 года “О должности Сената” подробно устанавливался порядок организации ведения дел в этом учреждении. Дело вначале внимательно слушалось, затем обсуждалось. Вопрос решался с помощью голосования. Те дела, “…которые вершатся,…” было приказано” …записав в протокол, отмечать в реестре”. Секретарь записывал высказывания членов Сената по каждому из обсуждаемых вопросов, а члены Сената закрепляли их своими подписями.

Сенат подчинялся строгим принципам коллегиальности. “Без согласия всего Сената, ничто делать не подобает…” Строго наказывалось, что “…в Сенате никакое дело не вести словесно, а всё письменно…” Итак, Сенат являлся более совершенным, чем Боярская Дума органом, имеющим строгую регламентацию своей работы.

Делопроизводством в Сенате ведала Канцелярия. Она была организована по аналогии с канцеляриями коллегий. В указе от 19 февраля 1719 года “Об организации канцелярии Сената по образцу Государственных Коллегий” определялся её состав: “Быть в Сенате нижним чинам против прочих Коллегий, из дьяков Сенатских Секретарями и управлять дела Секретарю одному…, Да переводчику одному, нотариусу из подьячих, актуариусу из подьячих же, регистраторам, канцеляристам” .Во главе Канцелярии стоял обер-секретарь. “В ту канцелярию должны все губернаторы и воеводы писать яко о начатии какой войны, мора, каковы замечания к приказов”. В Канцелярию поступали и челобитные, которыми ведал рекетмейстер. Государственные дела, решаемые в Сенате, закреплялись подписью сенатского обер-секретаря, ведавшего Канцелярией и государственной печатью.

Руководство Сенатом осуществлялось генерал-прокурором Сената. Его должность была введена Петром I в 1722 году и регламентировалась указом “О должности генерал-прокурора” от 27 апреля того же года. В нём определялись главные функции и обязанности генерал-прокурора: “Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил во всех делах, которые Сенатскому расследованию подлежат, истинно, ревностно и порядочно”, исполнял свою должность по регламентам и указам, записывал даты указов и их содержание в специальный журнал, а также указывал в нём было ли дело исполнено или нет. Также генерал-прокурор ”осуществлял надзор за деятельностью всех правительствующих мест в империи. Его орудиями были подчинённые ему фискалы с обер-фискалами во главе”. Он получал от фискалов донесения, которые был обязан выставлять на обсуждение в Сенате. Генерал-прокурору также подчинялась Канцелярия с двумя обер-секретарями, приданными ему в помощники.

Фискалы. Вместе с учреждением Сената последовало учреждение фискалов. Главный фискал на всё государство назывался обер-фискалом. Он должен был надсматривать тайно и проведывать: нет ли упущений и злоупотреблений в сборе казны, не делается ли где неправый суд, и за кем заметит неправду, хотя бы и за знатным лицом, должен объявить перед Сенатором; если донос окажется справедливым, то одна половина штрафа, взыскиваемого с виновного, шла в казну, а другая поступала в пользу обер-фискала за открытие злоупотребления. Под ведомством обер-фискала были провинциал-фискалы, с такими же обязанностями и правами в провинциях как и обер-фискал в целом государстве. Под властью последних состояли городовые фискалы. Фискалы должны были над всеми надсматривать; все должны были всячески им содействовать - все, ради собственной пользы, приглашались к «доносничеству» Пушкарев А.Т.,Обзор русской истории. М, Знание 1991, 161с. .

Расправная палата и Сенатская контора. Однако, в дальнейшем, ввиду того, что Сенат являлся высшим общегосударственным учреждением, имевшим исключительно широкое поле деятельности, возникла потребность в создании вспомогательных органов. Они должны были помогать Сенату в осуществлении его функций. Таким образом, структура Сената складывалась постепенно. В его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам и Сенатская контора - по вопросам управления.

Сенаторы кассационных департаментов не могут занимать никакой иной должности на службе государственной или общественной. Из Сенаторов часть назначается к присутствованию в департаментах, часть присутствует лишь в общих собраниях, часть вовсе освобождена от каких-либо занятий по Сенату. К числу последних обыкновенно принадлежат высшие сановники, члены госуд. совета, министры и т. п. Главную работу несут на себе Сенаторы, присутствующие в департаментах. Поскольку государственное и политическое положение учреждения обусловливается общественным положением его членов, положение Сената зависит именно от этих Сенаторов, присутствующих в департаментах. Это -- почти всегда лица, занимавшие должности III, иногда IV класса, причем назначение их в Сенат является венцом их служебной карьеры. Такое невыгодное положение Сената среди других высших учреждений империи в значительной мере парализует власть, предоставленную Сенату как верховному месту империи.

Сенат действовал в виде департаментов, общих собраний и соединенных присутствий. Хотя в некоторых случаях общие собрания являются как бы инстанцией над департаментами, но по общему правилу каждый департамент имеет власть действовать от имени всего Сената; указы его «исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами, как собственные Императорского Величества, и один Государь или именной его указ может остановить сенатское повеление». Число департаментов доходило до 12. В 1871 и 1876 гг. московские и варшавские департаменты Сената были упразднены. С распространением действия судебной реформы императора Александра II судебные департаменты старого устройства (II--V и межевой) постепенно сокращались и были слиты в один. Общих собраний старого Сената два: первое, состоящее из Сенаторов первого и второго департаментов и департамента герольдии, второе -- из Сенаторов судебного департамента и одного из кассационных, уголовного или гражданского по принадлежности. Предметами ведомства этих общих собраний являются: дела, переносимые из старых департаментов Сената по высочайшим повелениям вследствие всеподданнейших жалоб; дела, переносимые из департаментов за разногласием; дела, требующие пояснения или дополнения законов. Из кассационных департаментов, иногда с участием первого или второго, составляется ряд общих собраний и соединенных присутствий. Помимо общих собраний и соединенных присутствий, состоящих из Сенаторов лишь нескольких департаментов, в определенных случаях собирается общее присутствие всего Сената. Каждый департамент составляется из Сенаторов, назначенных по высочайшему усмотрению. Для надзора за производством дел и (в старых департаментах) за правильностью решений в каждом департаменте в общем собрании кассационных департаментов, в соединенном присутствии первого и кассационных и высшем дисциплинарном присутствии Правительствующий Сенат состоят обер-прокуроры с товарищами. В департаменте герольдии обер-прокурор носит название герольдмейстера. В общих собраниях старого Сената прокурорские обязанности в качестве генерал-прокурора несет министр юстиции. В каждом департаменте в общем собрании кассационных департаментов, в соединенном присутствии первого и гражданского кассационного департамента, в соединенном присутствии первого и уголовного кассационного департамента и в соединенном присутствии первого и кассационного департаментов имеется канцелярия, состоящая, под управлением обер-прокурора, из обер-секретарей и их помощников.

Белое движение на Юге России

26 декабря вооруженные силы Алексеевской организации были официально переименованы в Добровольческую Армию. С 25 декабря 1917 года секретным приказом генерал Л.Г. Корнилов был назначен командующим Добровольческой армией. Кириенко Ю.К...

Вклад в развитие России первого российского императора, великого реформатора – Петра І

Одной из главной задачей реформирования перед Петром встала задача создания той структуры управления, которая могла бы управлять страной при любых смутах. После победы под Полтавой, 22 февраля 1711г...

Государственные учреждения Российской империи с 1725 по 1755 годы

Первоначально, по «Духовному регламенту», Святейший Синод состоял из 11-и членов: президента, 2-х вице-президентов, 4-х советников и 4 ассессоров; в его состав входили архиереи, настоятели монастырей и лица белого духовенства...

Далматинские города-государства в период средневековья

Далмация - одно из старейших региональных и географических образований Европы - расположена на восточном побережье Адриатического моря. В древности Далмацию населяли иллирийские племена. В III - I вв...

История России от Средневековья до наших дней

Большевики приняли новую теорию русской революции, которую разрабатывал Ленин после 1907 г. Согласно этой теории, это была революция союза рабочих и крестьян, направленная на то, чтобы избежать капитализма...

Политика "просвещенного абсолютизма" Екатерины II и ее влияние на эволюцию российского общества

По второму проекту, который был разработан Паниным после отказа от первого, в 1763 г. был преобразован Сенат. Он был разделён на 6 департаментов, возглавляемых обер-прокурорами. Главой был генерал-прокурор...

Преобразования Петра Великого в области государственно-административного управления

Созданию высшего правительственного учреждения в 1711 году, носящему имя Сената, предшествовали важные события. Но перед тем как их назвать, я хотел бы уточнить тот момент...

Реформы Александра І

Серьезной реформой была реорганизация высших и центральных органов государственной власти. В стране учреждались министерства: военно-сухопутных сил, финансов, коммерции и народного просвещения...

Реформы государственного управления Сперанского в 1-й половине XIX века

Довольно долго обсуждалась в Государственном совете реформа Сената, но она так и не была осуществлена. В основу реформы был положен принцип разделения административных и судебных дел, которые смешивались в прежнем устройстве Сената...

Реформы Екатерины II Великой

Правительствующий Сенат, учрежденный указом Петра I от 22 февраля 1711 года, до вступления Екатерины II на престол претерпел немало изменений. Сначала он был высшим государственным органом...

Роль личности Цезаря в истории Древнего Рима

И вот теперь, в 60 г. до н. э император и триумфатор возвращался в Рим. Приближалось время выборов консулов. Еще будучи в Испании и проезжая мимо маленького городка...

Россия в конце XVII века. Внутренняя и внешняя политика Петра I

Петр подверг коренной перестройке все здание государственного управления, администрации. На смену Боярской думе с 1699г. пришла Ближняя канцелярия из восьми доверенных лиц царя. Он называл их “конзилией министров”...

Сенат Российской империи

1.1 Сенат в царствование Петра Великого Пётр I во время своих постоянных отлучек, часто мешавших ему заниматься текущими делами управления, неоднократно (в 1706, 1707, 1710) вручал дела нескольким избранным лицам, от которых требовал, чтобы они...

Сенат Российской империи

Сравнительная характеристика Нерона и Калигулы

До встречи с Актой Нерон практически не интересовался властью и империей, полностью возложив функции управления страной и Римом на Сенат. Сам же он почти всё время посвящал театру и стихам. Которые, с определённым успехом...

Указом 22 февраля 1711 г. Об учреждении Правительствующего Сената. Именной указ. 22 февраля 1711 г.// Законодательство Петра I. М, 1997. С. 72 был учрежден новый государственный орган - Правительствующий сенат. Все его члены были назначены царем из числа его непосредственного окружения (первоначально - 8 человек). В состав Сената входили крупнейшие деятели того времени. Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно действующим государственным органом. Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства. Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом. Указом от 27 апреля 1722г. “О должности Сената” Должность Сената. Именной указ. 27 апреля 1722 г.// Законодательство Петра I. М, 1997. С. 77 Петр I дал подробные предписания по важным вопросам деятельности Сената, регламентируя состав, права и обязанности сенаторов, установил правила взаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властями и генерал-прокурором. Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридической силы закона, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и давал толкование закона. Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией. Коллегии ежемесячно подавали в Сенат ведомости о входящих и исходящих делах.

Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по вопросам управления. Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным органом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия, которое действовало в трех составах: общее собрание членов, Расправная палата и Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатора и назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть отменены общим присутствием Сената. Ее компетенцию определил Сенатский приговор (4.09.1713г.), в которую входило: рассмотрение жалоб на неправое решение дел губернаторами и приказами и фискальные донесения.

Сенатская контора в Москве учреждена 12 января 1722г. для управления и исполнения указов. В ее состав входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основной задачей Сенатской конторы было недопущение текущих дел московских учреждений к Правительствующему Сенату, а также исполнение непосредственно полученных из Сената указов, контроль исполнения указов, посылаемых Сенатом в губернии. Сенат имел вспомогательные органы, в составе которых не было сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары. В 1720 г. при Сенате была учреждена должность ради “приема челобитен” О генерал-рекетмейстере. Указ из Сената. 22 февраля 1722 г.//Законодательство Петра I. М, 1997. С. 86, получившая название рекетмейстера, в обязанности которого входил прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту - рекетмейстер самолично требовал ускорения дела, если были жалобы на “неправосудие” коллегий, то рассмотрев дело он докладывал его Сенату.

В 1722 г. последовало назначение на должность герольд-мейстера, в обязанности которого входило составление списков всего государства, дворян, наблюдением за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3.

16 марта 1711г., в связи с перераспределением компетенции органов государственного управления (после губернской реформы), Сенат ввел должность губернских комиссаров, которые следили за поместными, военными, финансовыми делами, набором рекрутов, содержанием полков. Они занимались непосредственно отправлением указов, присылаемых Сенатом и коллегиями.

Учреждение Сената было важным шагом складывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся послушным орудием самодержавия: сенаторы были лично ответственны перед монархом, а в случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешением от должности, денежными штрафами.

Учреждение института фискалов и прокуратуры в системе органов государственной власти в I четверти XVIII в. было одним из явлений связанных с развитием абсолютизма. Указами от 2 и 5 марта 1711г. предполагалось “учинить фискалов во всяких делах” О фискалах. Именной указ Сенату. 2 марта 1711г.//Законодательство Петра I. М, 1997. С. 131. Фискалитет создавался как особая отрасль сенатского управления. Глава фискалов (обер-фискал) состоял при Сенате, который “ведал фискалов”. Одновременно фискалы были и доверенными лицами царя. Последний назначал обер-фискала, который приносил присягу царю и был ответственен перед ним. Указ от 17 марта 1714 г. наметил компетенцию фискалов: проведывать про все, что “ко вреду государственному интересу быть может” Указ о фискалах. И о их должности и действии. 17 марта 1714 г.//Законодательство Петра I. М, 1997. С. 131; докладывать “о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте” Указ о фискалах. И о их должности и действии. 17 марта 1714 г.//Законодательство Петра I. М, 1997. С. 132, “не вкрадываются ли в государство шпионы” Указ о фискалах. И о их должности и действии. 17 марта 1714 г.//Законодательство Петра I. М, 1997. С. 132, а также борьба со взяточничеством и казнокрадством. Основной принцип определения их компетенции - “взыскание всех безгласных дел” Указ о фискалах. И о их должности и действии. 17 марта 1714 г.//Законодательство Петра I. М, 1997. С. 132. Сеть фискалов расширялась, и постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714г. предписывалось в каждой губернии “быть по 4 человека, в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества” Указ о фискалах. И о их должности и действии. 17 марта 1714 г.//Законодательство Петра I. М, 1997. С. 131. Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год “учинял” контроль над ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в монастырях - инквизиторы. Со временем предполагалось ввести фискальство во всех ведомствах. После учреждения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли в ее ведение и попадали под контроль Сената, а с учреждением должности генерал-прокурора фискалы стали подчиняться ему. В 1723г. был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для фискалов. В соответствии с указами (1724 и 1725гг.) он имел право требовать к себе любое дело. Его помощником был обер-фискал.

Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722г.: “быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...”. А указом от 18 января 1722г. Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальских людей. Именной указ. 18 января 1722 г.// Законодательство Петра I. М, 1997. С. 133 учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах. Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры подлежали суду самого императора. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указ от 27 января 1722г. “О должности генерал-прокурора” Должность генерал-прокурора. Именной указ. 27 января 1722 г.// Законодательство Петра I. М, 1997. С. 133 устанавливал его компетенцию, в которую входило: присутствие в Сенате и осуществление контроля над фискалами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом императору. Прокурор коллегии присутствовал на заседаниях коллегий, осуществлял надзор за работой учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.

УДК 94(47).072

РЕФОРМА ПРАВИТЕЛЬСТВУЮЩЕГО СЕНАТА 1805 Г.

Институт российской истории РАН

[email protected]

Г. Г. МАНАЕВ

Рассматривается положение Правительствующего Сената в системе государственного управления Российской империи начала XIX века. Стремление государственной власти к упорядочению законодательства требовало реформы Сената как высшего учреждения империи. Структурное реформирование Сената было осуществлено указом 27 января 1805 года - в Москве был образован дополнительный департамент и общее собрание московских департаментов Сената. Был также впервые введен географический принцип распределения сенатских дел между московскими и петербургскими департаментами. Реформа способствовала разделению административных и судебных функций внутри Сената, а также повлекла за собой углубление деятельности по ревизиям местных учреждений в российских губерниях.

Ключевые слова: Правительствующий Сенат, Александр I, государственная гражданская служба, сенатские ревизии, московские департаменты Сената

В начале XIX века в России Правительствующий Сенат был старейшим государственным учреждением, авторитет которого подкреплялся памятью о великом основателе - Петре I. Однако, какой бы совершенной ни была организация Сената в момент его основания, уже в эпоху Екатерины 11 стала очевидной необходимость изменений в структуре и принципах работы этого учреждения.

Во второй половине XVI11 века, по мере умножения отраслей управления, Сенату было всё труднее справляться с нарастающим количеством дел. Для успешного развития и дальнейшего функционирования Сенату следовало идти в ногу с процессом эволюции российской государственности. Созданный Петром I как высшее государственное учреждение, объединяющее все виды власти, в царствование Екатерины II и её сына Павла I Сенат испытывал всё большие трудности, пытаясь контролировать разные ветви государственного управления; попытки улучшить положение натыкались на противодействие со стороны консервативных правящих кругов, оправдывавших свою косность в данном вопросе заботой о сохранении в неизменности наследия первого императора.

Подобное положение дел не шло на пользу Сенату; автор анонимной записки начала XIX века «Введение к образованию Сената» пишет, что «мало-помалу многие отрасли управления сами собой отторгнулись от Сената... Сенат остался при одних делах судных»1. Назревала необходимость сенатской реформы, которая прежде всего должна была решить вопросы как о разделении властей внутри самого Сената, так и о распределении полномочий между Сенатом и другими государственными учреждениями.

Общие очерки истории Сената на рубеже веков содержатся в работах Г.Г. Тель-берга2, И. Блинова3, В.Г. Щеглова4, С.М. Середонина5, статье Н.И. Лазаревского6; наиболее подробно положение Сената в начале XIX века описано в юбилейном издании

1 Цит. по: Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (первая половина XIX века). М., 1981. С. 105.

2 Тельберг Г.Г. Сенат и «право представления на высочайшие указы» // Журнал Министерства народного просвещения. 1910. Январь. С. 1-56; Он же. Правительствующий Сенат и самодержавная власть в начале XIX века (очерк из истории консервативных политических идей в России на рубеже XVIII и XIX веков). М., 1914.

3 Блинов И. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб., 1905.

4 Щеглов В.Г. Государственный совет в царствование императора Александра I: Историкоюридическое исследование. Ярославль, 1895.

5 Середонин С.М. Исторический обзор деятельности Комитета Министров. СПб., 1902.

6 Лазаревский Н.И. Правительствующий Сенат как орган надзора / / Право. 1901. №15. С. 765 - 776.

«История Правительствующего Сената за 200 лет»7, над которым работали ведущие историки и правоведы начала XX столетия. Темы организации и деятельности Сената в начале XIX века в своих трудах касались такие советские историки, как Н.П. Ерош-кин8, М.М. Сафонов9, А.В. Предтеченский10. Сенат, как высшее государственное учреждение, фигурирует в большинстве трудов по истории русской государственности начала XIX века; тем не менее, специальные работы, посвящённые Сенату - как монографии, так и диссертационные исследования, - в отечественной историографии фактически отсутствуют.

Какими же путями государственные деятели начала XIX века предполагали вывести Сенат из институционального кризиса? Эта тема на данный момент достаточно полно рассматривается в вышеуказанных работах; однако практически неосвещённым остаётся вопрос о том, какие реальные, практические меры были приняты для улушения сенатского делопроизводства и функционального изменения структуры учреждения. В данной статье, опирающейся на архивные материалы, выявленные в РГАДА, а также законодательные источники, предпринимается попытка разрешить эту проблему и, таким образом, восполнить историографическую лакуну.

Среди первостепенных задач, стоявших перед императором Александром I в начале его царствования, особое место занимал вопрос упорядочения российского законодательства. Для выполнения этой задачи необходимо было прежде всего преобразовать Правительствующий Сенат - учреждение, которое ещё Екатерина 11 в «Наказе Комиссии о сочинении проекта нового Уложения» назвала «хранилищем законов». Для Александра I, намеревавшегося править по заветам бабки, логично было опереться именно на Сенат в целях утверждения принципов законности в империи. Уже 5 июня 1801 года указом «О сочинении Сенату особого доклада о правах и обязанностях его...» Александр I предписал сенаторам установить причины упадка старейшего учреждения империи и найти способы восстановить Сенат, как «верховное место правосудия и исполнения законов», на «прежнюю степень, ему приличную»11- Составление проекта доклада «О правах и обязанностях Сената» было поручено сенатору, графу П. В. Завадовскому.

Как писал член Негласного комитета гр. П.А. Строганов, Сенат - это единственное учреждение в империи, в рамках которого вследствие его древности и авторитета может быть создано что-нибудь хорошее»12. Поэтому не случайно, что проект указа, первый вариант которого был представлен графом Завадовским на обсуждение 1-го департамента Сената уже 6 июля 1801 года, вызвал живейшее обсуждение в среде государственных деятелей. Продолжавшийся более года процесс подготовки указа «О правах и обязанностях Сената»13" окончательно утвержденного 8 сентября 1802 года (в один день с Манифестом об учреждении министерств) достаточно хорошо изучен ис-ториками14. Напомним, что, несмотря на противодействие некоторых членов Негласного комитета, стремившихся сделать Сенат исключительно судебным учреждением, он сохранил значение «верховного места» империи и «хранителя законов», наделённого, помимо судебных и надзорных, также административными функциями (статьи 1, 2, 4, 6, 7 указа).

7 История Правительствующего Сената за 200 лет: В 5 т. Т. 3. СПб., 1911.

8 Ерошкин Н.П. Указ. соч.

9 Сафонов М.М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв. Л., 1988.

10 Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века. М. - Л., 1957.

11 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. (далее - ПСЗ-!). Т. XXVI. 5 июня 1801 года. №19 908.

12 Цит. по: Предтеченский А.В. Указ. соч. С. 101.

14 История Правительствуюшего Сената за 200 лет... Т. 3; Предтеченский А.В. Указ. соч.; Тельберг Г.Г. Сенат и «право представления на высочайшие указы»... и др.

Однако учреждение министерств и Комитета министров внесло существенные коррективы в реализацию указа «О правах и обязанностях Сената». Согласно указу, министры были подотчётны Сенату, как верховному учреждению, не имевшему над собой власти, кроме царской; все присутственные места были также подчинены Сенату. Однако последующая практика показала, что на деле Сенат, как учреждение коллегиальное, не мог иметь существенного влияния над отдельными личностями, напрямую сносившимися с императором по конкретным делам15. Что касается министерских отчётов Сенату, уже в первые годы после образования министерств их количество постепенно уменьшалось: за 1802 г. в Сенат поступило 8 министерских отчётов, в 1803 г. - 7, в 1804 г. - 4, а «с 1805 г. ввиду малой эффективности сенатского «свидетельствования» министры предпочитали передавать свои отчёты в Комитет министров»16.

Несмотря на существенное значение указа «О правах и обязанностях Сената», восстановившего поколебленный авторитет высшего учреждения империи и формально поставившего министерства в подчинённое по отношение к Сенату положение, полноценной реформой этот указ не позволяет считать тот факт, что структурная организация Правительствующего Сената изменена всё же не была.

В действительности единственной реформой Сената, произведённой в царствование Александра I, следует считать высочайше утвержденный доклад министра юстиции П.В. Лопухина «О разделении дел по департаментам Сената...»17. Даже те немногочисленные пока исследователи, которые рассматривали институциональный аспект истории Правительствующего Сената в начале XIX века, не удостаивают этот указ пристальным вниманием; между тем, он не только изменил статус и значение московских департаментов Сената, но и определил развитие всего учреждения более чем на полвека вперед.

Впервые московские департаменты Сената были организованы ещё при Екатерине II - 15 декабря 1763 года был издан Манифест «О постановлении штатов разным присутственным местам...»18, согласно которому Сенат был разделен на 6 департаментов, 2 из которых - 5-й и 6-й - были учреждены в Москве, вместо бывшей Сенатской конторы. Дела по департаментам были распределены согласно институциональному (а не географическому) принципу. В компетенцию московских департаментов вошли: 5-го - «отправление всяких государственных текущих дел, каковы ныне исправляет Сенатская контора», 6-го - «апелляционные дела и по Герольдии против 2-го департамента».

Сенат в составе 6 департаментов функционировал без структурных изменений на протяжении практически всей второй половины XVI11 века. В результате к декабрю 1796 года в Сенате скопилось почти 11,5 тыс. нерешённых дел, в большинстве своём судебных19. По предложению генерал-прокурора кн. А. Б. Куракина для ускорения решения этих дел в Петербурге были созданы три временных департамента20. Однако и это делу не помогло - наплыв дел был столь велик, что канцелярии департаментов Сената не могли управиться с ними в срок.

Подобное положение дел сохранялось и весной 1802 года, когда проект указа «О правах и обязанностях Сената», представленный П.В. Завадовским, обсуждался в собрании Государственного совета. Из всех мнений, представленных членами собрания по поводу проекта, самым обстоятельным было мнение генерал-прокурора А.А. Беклешова. Постатейно раскритиковав проект, названный им в итоге «для пользы государственной и выгоды народной не только недостаточным, но и собственной

15 См.: Лазаревский Н.И. Указ. соч.

16 Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 107.

19 Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVI11 века: Эволюция бюрократической системы. М., 2007. С. 484.

своей цели и намерению, в нём предположенному, не соответствующим», генерал-прокурор представил предложение о реорганизации Сената, с приложением примерного расписания штата сенатской канцелярии. Генерал-прокурор предлагал разделить первый департамент на два особых департамента, которым вверить исключительно административные функции; прочие же департаменты, число которых также увеличивалось на один, должны были исправлять все судебные дела Сената. При этом генерал-прокурор впервые предлагал ввести географический принцип разделения дел: заметив, что сенатские дела поступали сначала в петербургский Сенат, и только затем, «пропустя наперёд немало времени, препровождались в московский департамент», А.А. Беклешов предложил, «в предупреждение и накопления и напрасного времени упущения... назначить и отделить непосредственно губернии, из которых дела прямо туда (в Москву - М.Г.) поступать могут»21. К своему предложению генерал-прокурор прилагал и проект штата канцелярии петербургских и московских департаментов Сената.

Мнению генерал-прокурора внял и тогдашний член Государственного совета, будущий министр юстиции князь П.В. Лопухин, который считал «прежде всего нужным исправить производство дел в Сенате, принимая в соображение мысли, от генерал-прокурора на сие представленные, а потом можно будет издать указ, подтверждающий и права Сената»22. В итоге указ «О правах и обязанностях Сената», как мы уже знаем, был всё же принят без учёта организационных предложений А.А. Бекле-шова; однако П.В. Лопухин, став в 1803 году министром юстиции, воплотил предложения генерал-прокурора в жизнь, положив их в основу реформы Сената 1805 года.

В утвержденном 27 января 1805 года докладе П.В. Лопухина констатировалось, что, несмотря на наличие учреждённых Павлом I временных департаментов, дела во всех департаментах Сената умножаются в такой степени, что «вся известная деятельность гг. сенаторов и неутомимые труды чиновников, канцелярию Правительствующего Сената составляющих, теряются в бесполезности, потому, что нет средства достигнуть до той желаемой цели, чтобы дела, при теперешнем их положении, текли без препинания, свободно, успешно и скоро»23. К докладу приложена ведомость «О решённых и нерешённых делах Правительствующего Сената в непременных департаментах со времени учреждения Временных департаментов по конец 1804 года», из которой видно, что наибольшее количество нерешённых дел было во 2-ом (апелляционном) департаменте в Петербурге (3270 дел) и 6-ом (также апелляционном) департаменте в Москве (1389 дел). Для того, чтобы разгрузить эти два департамента от дел, «в необъятном количестве поступающих», министр юстиции предложил организовать два дополнительных непременных департамента - 4-й апелляционный в Петербурге и 8-й апелляционный в Москве. На деле, как пишет В.А. Гаген в «Истории Правительствующего Сената», 5-й уголовный департамент в прежнем виде переместился в Москву, а дела бывшего 6-го апелляционного департамента был распределены между 7-м и новообразованным 8-м24.

Временные департаменты упразднялись, неоконченные дела их распределялись между существующими департаментами. Упразднение временных департаментов частично решало и финансовую проблему реформы - чиновники этих департаментов с сохранением жалования переводились на соответствующие должности в новоорганизованных департаментах Сената (А.А. Беклешов также указывал в своем «предложении» на эту возможность экономии средств).

Кроме того, для каждого из департаментов Сената определялись губернии, апелляционные и уголовные дела из которых должны были поступать в эти департаменты. На долю московских департаментов Сената приходилась довольно существен-

21 Архив Государственного Совета. Т. 3: Царствование императора Александра I (1801 - 1810). Ч. 1. СПб., 1878. Ст. 19-31.

22 Там же. Ст. 19.

24 История Правительствующего Сената... Т. 3. С. 301.

ная в масштабе империи часть дел. В 6-ом уголовном департаменте рассматривались дела следующих губерний: Московской, Тверской, Смоленской, Астраханской, Кавказской, Владимирской, Воронежской, Калужской, Курской, Нижегородской, СлободскоУкраинской, Орловской, Пензенской, Рязанской, Саратовской, Симбирской, Тамбовской, Тульской, Екатеринославской, Таврической, Херсонской, Костромской, Ярославской, Вологодской, Вятской, Казанской и Оренбургской (27 из 50 губерний).

В 7-й апелляционный департамент поступали дела из Московской, Астраханской, Кавказской, Владимирской, Воронежской, Калужской, Курской, Нижегородской и Слободско-Украинской губерний (9 из 50). В 8-ом департаменте рассматривались апелляционные гражданские дела Пензенской, Рязанской, Орловской, Саратовской, Симбирской, Тамбовской, Тульской, Екатеринославской, Таврической и Херсонской губерний (10 из 50).

Указом 27 января 1805 года также было впервые учреждено Общее Собрание московских департаментов. Значение этого решения весьма велико: если раньше московские департаменты не имели никакой степени самостоятельности (и в этом были скорее подобны бывшей Сенатской конторе), то теперь три департамента со своим собственным общим собранием составляли отдельное политическое тело, способное выносить собственное мнение и действовать в своих интересах, относясь по рассматриваемым делам к Государственному Совету, Комитету министров, императору и первому департаменту Сената уже не как структурная часть Правительствующего Сената, расположенного в Петербурге, а как «московский Сенат» (это выражение входит в обиход именно с 1805 года). Причины такого решения представляются ясными: это, во-первых, разгрузка Общего Собрания петербургских департаментов Сената - теперь значительное количество дел (как, опять же, и предполагал Беклешов) могло решаться прямо в Москве; во-вторых, таким образом в древнюю столицу возвращалась довольно существенная доля государственной власти, действовавшей посредством московского Сената на территории подотчётных ему губерний.

Реформа 1805 года определила и новый штат канцелярии Правительствующего Сената. Как изменялось с течением времени кадровое наполнение московских департаментов, удобно проследить по таблице (см. Таблицу 1). После реформы 1805 года московские департаменты Сената стали высшей судебной и надзорной инстанцией, «верховным правлением» присутственных мест большей части Российской империи.

Не случайным в этом свете представляется увеличение количества сенаторских ревизий губернских присутственных мест. Ещё до реформы 1805 года, а именно в 1801 - 1805 гг., было проведено 11 сенаторских ревизий25, при этом 7 ревизованных губерний - Вятская, Слободско-Украинская, Саратовская, Калужская, Казанская, Воронежская, Курская - впоследствии были отнесены к ведению московских департаментов (остальные четыре ревизии были проведены соответственно в Финляндской и Петербургской губерниях, в Сибири, а также в Берг-коллегии). Вскоре после сенатской реформы, 1 августа 1805 года, была издана новая «Высочайше утвержденная инструкция сенаторам, назначаемым для осмотра губерний»26. Исследователь истории сенаторских ревизий Э.С. Паина соотносит издание инструкции с учреждением министерств и объясняет повышенную активность ревизионной деятельности тем, что «министерства, как центральные органы управления, более соответствовавшие абсолютной монархии, ещё не развернули своей деятельности», а также «стремлением Александра I и его «молодых друзей», собиравшихся в Негласном комитете, быстрее привести все звенья государственного аппарата в соответствие с предпринятой им ре-формой»27.

25 История Правительствующего Сената... Т. 4. С. 503.

27 Паина Э.С. Сенаторские ревизии и их архивные материалы (XIX - начало XX в.) / / Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX - начала XX века: Сборник статей. Л., 1967. С. 157.

Таблица 1

Сравнительная таблица штатов канцелярии московских департаментов Сената

за 1763, 1796, 1805 и 1819 гг.*

1763 1796 1805 1819

Количество служащих Жалование одному в год Количество служащих Жалование одному в год Количество служащих Жалование одному в год Количество служащих Жалование одному в год

VI деп-т VII деп- т VIII деп- т Общ. Собр.

V деп- т VI деп- т V деп- т VI деп- т VI деп- т VII деп- т VIII деп- т Прибав. канц. VI д-та I отд. II отд.

Обер- прокуроров 1 1500 - - - 1 1 1 - 1500 1 1 1 1 1 4000

Обер- секретарей 1 1200 1 2 1200 3 3 3 1 1200 2 2 3 3 1 3000

Секретарей 2 3 600 2 3 600 6 6 6 2 600 4 4 6 6 2 1500

Экзекуторов VII класса 1 450 - - - 1 1 1 1 450 1 1 1 1 1 1200

Переводчи- ков 1 375

Протоколистов 1 375 - - - 1 1 1 1 375 1 1 1 1 1 1000

Регистрато- ров 1 300 - - - 1 1 1 1 300 1 1 1 1 1 800

Канцелярис- тов 6 3 250 4 4 250 15 12 12 5 250 10 10 12 12 4 700

Подканцеля- ристов 8 10 170 8 14 170 24 24 24 8 170 16 16 24 24 8 500

Копиистов 8 10 130 8 14 130 24 24 24 8 130 16 16 24 24 8 350

Сторожей 2 2 20 - - - 2 2 2 2 60 2 2 2 2 2 120

Итого служащих, чел. 32 34 71 23 37 60 78 75 75 29 257 54 54 75 75 29 287

*Таблица составлена по: ПСЗ-І. Т. ХНУ. Книга штатов. Ч. 2. Отд. 4. К № 11 991. 15 декабря 1763 - за 1763 г.; К № 17 639. 13 декабря 1796 - за 1796 г.; К № 23 436. 6 января 1809 (С присовокуплением № 21 605 от 27 января 1805 и № 22 091 от 16 марта 1808) - за 1805 г.; К № 29 725. 4 января 1824 (С присовокуплением № 27 778 от 30 апреля 1819 года) - за 1819 г.

**Согласно штатам 30 апреля 1819 года, обер-прокуроры, помимо жалования, ежегодно получали 2000 рублей на стол.

Не отрицая важности этих мотивов, при анализе инструкции не следует упускать из виду то, какие отношения выстраивались этим документом между Сенатом, министерствами и самодержавной властью. В инструкции подчёркивалось, что сенаторы обязаны осматривать «равномерно все места и части, вверенные управлению министров по губерниям... и в каком состоянии каждая из них найдена будет, уведомлять министров, от коих те части зависят, и доносить Сенату» (п. 14). Данным пунктом подтверждалась надзорная позиция Сената по отношению к министерствам, заявленная ещё в указе «О правах и обязанностях Сената». Хотя сенаторы не имели прямого

права входить в дела министерств на местах (в отличие от присутственных мест, над которыми Сенат имел прямой надзор), однако часть возможных решительных действий по исправлению положения дел в губерниях, часто весьма плачевного, разрешалась пунктом 18 инструкции: «...Если бы чего в сих пунктах именно и не означено было, а сенаторы усмотрят и рассудят что-либо за достойное уважения, как по интересам и пользам государственным, так и по добру общему; в таковых обстоятельствах не долженствуют они оставлять того без внимания, руководствуясь во всем важностью своей присяги, достоинством их звания и правилами чести». Ещё более важным представляется пункт 17: «По окончании в каждой губернии повеленного осмотра доносить его императорскому величеству о том, что найдётся достойным высочайшего сведения и внимания, а о дальнейших подробностях Правительствующему Сенату. Но ежели и в самое продолжение осмотра встретится какое обстоятельство, отлагательства нетерпящее, об оном донесения делать и не ожидая окончания осмотра всей губернии». Таким образом, сенаторы-ревизоры получали формальное право личных сношений с императором - даже отчёт Сенату был в этом отношении второстепенен. Фактически, ревизоры в данном случае являлись единственными проводниками административной власти на местах, при том, что систематического осмотра присутственных мест в провинции, кроме сенаторских ревизий, в рассматриваемый период не проводилось.

Однако при проведении ревизий на местах сенаторы столкнулись с целым комплексом проблем. Властные вертикали, которые должны были соединять местные органы управления с центральными, фактически отсутствовали - присутственные места, ответственные перед Сенатом, из-за упадка последнего были практически бесконтрольны; местные учреждения государственных ведомств были крайне слабо связаны с центром в отсутствие регулярных инспекций, а министерская система только вступала в свои права. О том, насколько сложным было положение в губерниях, даёт представление инструкция сенаторам, вышедшая 17 марта 1819 года28. В отличие от достаточно общей инструкции 1805 г., новая инструкция содержит подробнейший «вопросник», предусматривающий вхождение сенаторов-ревизоров во множество требущих проверки дел губернии. Сравнивая две инструкции, можно сделать вывод, что в губерниях крайне неаккуратно велись ведомости решенным и нерешенным делам в губернском правлении; колодники, дела которых не решались в течение долгого времени, содержались под стражей в плачевных условиях, на нерегулярном питании; был недостаток образованных канцелярских служащих, состоявшие же на службе недополучали жалованье, и, как следствие, процветало лихоимство; в казенных палатах не велся учёт сборам, состоящим по губернии, при этом накапливались недоимки; в присутственных местах служащие пренебрегали наблюдением сроков заседания и нерегулярно посещали присутствие, и т.д. Отдельным пунктом сенаторам предписывалось осматривать «все вообще части, вверенные управлению министерств в губернии... исполняются ли в точности постановленные на оные части правила?... И буде сенаторы найдут что-либо тому противное, немедленно исправляя, доносят Сенату, и тогда же уведомляют министров, от коих те части зависят» (п. 17). Помимо ревизии губернии, сенаторам предписывалось ревизовывать все уездные города, лежавшие на пути в губернию (п. 21), а по особым просьбам и соседние с губернией уезды (п. 25). Сенаторам дозволялось смещать местных чиновников (п. 23), назначать по своему выбору новых из числа местного дворянства (п. 24); кроме того, в нужных случаях ревизор имел право «требовать содействия» не только от начальников внутренней стражи губернии, но и «от прочих воинских команд, в губернии расположенных» (п. 26).

Этот краткий обзор явственно показывает, с каким масштабом трудностей столкнулись сенаторы в российских губерниях; но он также даёт представление и о значении, которое члены Сената приобретали, исполняя свои обязанности в качестве ревизоров. Инструкция 1819 года в ещё большей мере, нежели инструкция 1805, наде-

ляла сенаторов прямой исполнительной властью, причем властью немедленного действия - сенаторам предписывалось сначала действовать, и только потом рапортовать о своих действиях в центр - Сенату, министрам или прямо на высочайшее имя.

Очевидно, что возросшее значение сенаторских ревизий напрямую связано с указами 8 сентября 1802 и 27 января 1805 года. Если первый, восстановив значение и авторитет Сената, формально обязал министров отчитываться перед Сенатом о своей деятельности, то второй, распределив губернии между департаментами Сената и создав отдельное политическое тело в виде московских департаментов, возглавляемых Общим собранием, укрепил позиции сенаторов-ревизоров в губерниях, подотчётных 6, 7 и 8 департаментам, получившим право осуществлять исполнительную власть на «своих» территориях.

Несмотря на кажущийся «технический» характер реформы 27 января 1805 года, её значение для функционирования Правительствующего Сената нельзя недооценивать. Структурная организация Сената, установленная в 1805 году, действовала вплоть до упразднения московских департаментов, которое постепенно произошло в 1870-х годах.

Подводя итог обзору реформы, можно заключить, что она:

1) чётко распределила дела по департаментам Сената, разгрузив петербургские департаменты от дел, принадлежавших к московским;

2) впервые основала распределение дел на территориальном принципе, который, учитывая огромную территорию империи и фактическую низкую скорость доставления дел из провинции в столицы, был гораздо более рационален, нежели институциональный;

3) выделила все административные функции Сената в 1 департамент, распределив дела судебные по остальным 7 департаментам. Фактически, этим было произведено разделение административной и судебной властей внутри самого Сената - подобное разделение было основной целью многих сторонников усиления Сената, стремившихся воплотить свои идеи ещё в период обсуждения проекта указа «О правах и обязанностях Сената»;

4) освободив сенаторов «судебных» департаментов от разбора общесенатских административных дел, позволила им сосредоточиться на проведении сенаторских ревизий - одного из самых действенных способов непосредственного осуществления исполнительной составляющей административной функции Сената как «верховного места империи». При этом нужно заметить, что в административных условиях первой четверти XIX века именно отдельным личностям (имевшим к тому же право личной переписки с царём практически по любым вопросам) удавалось сделать больше на благо государственной службы, нежели целым учреждениям, запутанным в сетях множества инстанций и согласований.

THE GOVERNING SENATE REFORM OF 1805

[email protected]

Institute of Russian History,

Russian Academy of Sciences

The article focuses on the position of the Governing Senate in the state structure of the Russian Empire in the beginning of the XIX century. The Governing Senate as the highest body of the state had to be reformed in the course of preparations for legislation reform. The reform took its place on January 27 1805, when an additional Senate department and Moscow Senate assembly were formed. For the first time in the Senate history, legal issues began to be distributed between Moscow and Petersburg Senate departments following a new-set geographic principle. The reform helped to divide administrative and judicial functions between Senate departments. The reform was also followed by intensification of Senate inspection of the civil service in Russian regions.

Keywords: the Governing Senate, Alexander the First, civil service, Gov erning Senate inspections, Moscow Senate Departments.

5 марта 2011 года исполняется 300 лет со дня учреждения Сената - высшего органа государственной власти и законодательства Российской империи.

5 марта (22 февраля ст.ст.) 1711 г. по указу Петра I был учрежден Правительствующий Сенат — высший орган государственной власти и законодательства, подчинённый императору.

Необходимость создания подобного органа власти была обусловлена тем, что Петр I часто отлучался из страны и потому не мог в полной мере заниматься текущими делами управления. На время своего отсутствия он поручал ведение дел нескольким доверенным лицам. 5 марта (22 февраля) 1711 г. эти полномочия были возложены на Правительствующий Сенат. Первоначально он состоял из 9 членов и обер‑секретаря и действовал исключительно по поручению царя и отчитывался только перед ним.

После того, как была принята Табель о рангах (закон о порядке государственной службы в Российской империи, регулирующий соотношение чинов по старшинству и последовательность производства в чины), члены Сената назначались царем из числа гражданских и военных чиновников первых трёх классов.

В первые годы существования Сенат занимался государственными доходами и расходами, ведал явкой дворян на службу, являлся органом надзора за бюрократическим аппаратом. Вскоре в центре и на местах были введены должности фискалов, которые доносили обо всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и других подобных действиях. После создания коллегий (центральных органов отраслевого управления) в Сенат вошли все главы коллегий, однако такой порядок просуществовал недолго, и впоследствии главы коллегий в Сенат не входили. Сенат осуществлял надзор за всеми коллегиями, кроме иностранной. Была введена должность генерал‑прокурора, который контролировал всю работу Сената, его аппарата, канцелярии, принятие и исполнение всех его приговоров, их опротестование или приостановление. Генерал‑прокурор и обер‑прокурор Сената подчинялись только государю. Основной функцией прокурорского контроля была забота о соблюдении правопорядка.

С 1711 по 1714 гг. местом пребывания Сената была Москва, но иногда на время, в целом составе или в лице нескольких сенаторов, он переезжал в Петербург, который с 1714 г. стал постоянным его местопребыванием. В Москву с тех пор Сенат переезжал только временно, в случае поездок туда Петра на продолжительное время. В Москве осталась часть сенатской канцелярии.

В апреле 1714 г. был издан запрет приносить царю жалобы на несправедливые решения Сената, что являлось для России нововведением. До того времени государю можно было жаловаться на каждое учреждение. Запрещение это было повторено в указе 22 декабря 1718 г., причем за принесение жалобы на Сенат была установлена была смертная казнь.

После смерти Петра I положение Сената, его роль и функции в системе государственного управления постепенно изменялись. Создавались другие высшие государственные органы, к которым переходили функции Сената. При Екатерине II Сенат был отстранен от основных, имеющих политическое значение законодательных функций. Формально Сенат был высшей судебной инстанцией, однако большое влияние на его деятельность оказывали решения генерального прокурора и допущение жалоб на него (несмотря на формальный запрет). Екатерина II предпочитала возлагать функции Сената на своих доверенных лиц .

В 1802 г. Александр I издал указ о правах и обязанностях Сената, который, однако, почти не повлиял на реальное положение дел. У Сената было формальное право разрабатывать законопроекты и впоследствии представлять их императору, однако он этим правом на практике не пользовался. После учреждения в этом же году министерств за Сенатом остались функции высшего судебного органа и органа надзора, поскольку основные управленческие функции остались за Комитетом министров (ставшим высшим органом исполнительной власти).

В 1872 г. в составе Сената было создано "Особое присутствие для суждения о государственных преступлениях и противозаконных сообществах" - высший политический суд России.

К началу XX в. Сенат окончательно потерял свое значение высшего органа государственного управления и превратился в орган надзора за законностью действий правительственных лиц и учреждений и высшую кассационную инстанцию по судебным делам. В 1906 г. был учрежден Верховный уголовный суд, рассматривавший преступления главным образом чиновников.

В 1917 г. были упразднены Особое присутствие и Верховный уголовный суд.

Декретом Советской власти от 5 декабря (22 ноября) 1917 г. Сенат был упразднен .

Материал подготовлен на основе информации открытых источников

СЕНАТ ВМЕСТО БОЯРСКОЙ ДУМЫ

Вслед за организацией губерний в 1711 г. был учрежден Сенат, заменивший Боярскую думу. Аристократическая по составу, Боярская дума стала отмирать еще с конца XVII в.: она сократилась в своем составе, так как пожалование думными чинами более не проводилось, в думу проникали недумные чины, лица незнатного происхождения, но пользовавшиеся доверием царя. Первостепенное значение приобрела возникшая в 1699 г. Ближняя канцелярия - учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве. Ближняя канцелярия вскоре стала местом заседаний Боярской думы, переименованной в Консилию министров.

Отправляясь в Прутский поход, Петр учредил "для всегдашних наших в сих войнах отлучек" Сенат в качестве временного учреждения. Всем лицам и учреждениям "под жестоким наказанием или и смертию" велено беспрекословно выполнять сенатские указы. Сенат превратился в постоянное учреждение с весьма широкими правами: он контролировал правосудие, руководил расходами и сбором налогов, "понеже деньги суть артериею войны", ведал торговлей, к нему перешли функции Разрядного приказа.

УЧРЕЖДЕНИЕ СЕНАТА

Особенности, усвоенные при Петре Боярской думой, перешли и в правительственное учреждение, ее сменившее. Сенат явился на свет с характером временной комиссии, какие выделялись из Думы на время отъезда царя и в какую сама Дума стала превращаться при частых и долгих отлучках Петра. Собираясь в турецкий поход, Петр издал коротенький указ 22 февраля 1711 г., который гласил: "Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления". Или: "Для всегдашних наших в сих войнах отлучек определили Управительный сенат", – как сказано в другом указе. Итак, Сенат учреждался на время: ведь Петр не рассчитывал жить в вечной отлучке, подобно Карлу XII. Затем в указе поименованы новоназначенные сенаторы в числе 9 человек, очень близком к обычному тогда наличному составу когда-то многолюдной Боярской думы […]. Одним указом 2 марта 1711 г. Петр на время своего отсутствия возлагал на Сенат высший надзор за судом и расходами, заботу об умножении доходов и ряд особых поручений о наборе молодых дворян и боярских людей в офицерский запас, об осмотре казенных товаров, о векселях и торговле, а другим указом определял власть и ответственность Сената: все лица и учреждения обязаны повиноваться ему, как самому государю, под страхом смертной казни за ослушание; никто не может заявлять даже о несправедливых распоряжениях Сената до возвращения государя, которому он и отдает отчет в своих действиях. В 1717 г., делая Сенату из-за границы выговор за беспорядки в управлении, "в чем мне за такою дальностью и за сею тяжкою войною усмотреть невозможно", Петр внушал сенаторам строго за всем смотреть, "понеже иного дела не имеете, точию одно правление, которое ежели неосмотрительно будете делать, то пред богом, а потом и здешнего суда не избежите". Петр иногда вызывал сенаторов из Москвы в место своего временного пребывания, в Ревель, Петербург, со всеми ведомостями для отчета, "что по данным указам сделано и чего не доделано и зачем". Никаких законодательных функций старой Боярской думы не заметно в первоначальной компетенции Сената: как и консилия министров, Сенат – не государственный совет при государе, а высшее распорядительное и ответственное учреждение по текущим делам управления и по исполнению особых поручений отсутствующего государя, – совет, собиравшийся "вместо присутствия его величества собственной персоны". Ход войны и внешняя политика не подлежали его ведению. Сенат унаследовал от консилии два вспомогательных учреждения: Расправную палату, как особое судное отделение, и Ближнюю канцелярию, состоявшую при Сенате для счета и ревизии доходов и расходов. Но временная комиссия, какою является Сенат в 1711 г., постепенно превращается в постоянное верховное учреждение […].

Консилия министров собиралась случайно и в случайном составе, несмотря на предписания, точно регулировавшие ее делопроизводство. По списку 1705 г. значилось 38 думных людей, бояр, окольничих и думных дворян, а в начале 1706 г., когда Карл XII неожиданным движением из Польши отрезал сообщения у русского корпуса под Гродной, когда нужно было обсудить и принять решительные меры, при царе в Москве случились только два министра, думных человека: остальные были "на службах", в служебном разгоне. Из приказов в Москве оставались только требующие и расходующие, как Военный, Артиллерийский, Адмиралтейский, Посольский. В столице сосредоточивалось финансовое потребление, а добывала губернская администрация; но в Москве не оставалось учреждения для высшего распоряжения финансовым добыванием и для верховного надзора за финансовыми потребителями, т. е. не было правительства. Среди своих военно-стратегических и дипломатических операций Петр как будто не замечал, что, учреждая 8 губерний, он создавал 8 рекрутских и финансовых контор для комплектования и содержания полков в борьбе с опасным врагом, но оставлял государство без центрального внутреннего управления, а себя – без прямых ближайших истолкователей и проводников своей державной воли. Таким проводником не мог быть министерский съезд в Ближней канцелярии без определенного ведомства и постоянного состава, из управителей, занятых другими делами и обязанных подписаться под протоколом заседания, чтобы сим явить свою "дурость". Тогда Петру нужна была не государственная Дума, совещательная или законодательная, а простая государственная управа из немногих толковых дельцов, способных угадать волю, поймать неясную мысль царя, скрытую в лаконической шараде наскоро набросанного именного указа, разработать ее в понятное и исполнимое распоряжение и властно присмотреть за его исполнением, – управа настолько полномочная, чтобы ее все боялись, и настолько ответственная, чтобы и самой чего-нибудь бояться. Alter ego царя в глазах народа, ежеминутно чувствующий над собою царское quos ego, – такова первоначальная идея Сената, если только какая-либо идея участвовала в его создании. Сенат должен был решать дела единогласно. Чтобы это единогласие не выжималось чьим-либо личным давлением, в Сенат не был введен никто из первостепенных сотрудников Петра: ни Меншиков, ни Апраксин, ни Шереметев, ни канцлер Головкин и пр. […] Большинство Сената составилось из дельцов далеко не первостепенной чиновной знати: Самарин был военным казначеем, князь Григорий Волконский – управителем тульских казенных заводов, Апухтин – генерал-квартирмейстером и т. п. Такие люди понимали военное хозяйство, важнейший предмет сенатского ведения, не хуже любого принципала, а украсть могли, наверное, меньше Меншикова, если же сенатор князь М. Долгорукий не умел писать, то и Меншиков немного опередил его в этом искусстве, с трудом рисуя буквы своей фамилии. Итак, двумя условиями созданы были потребности управления, вызвавшие учреждение Сената как временной комиссии, а потом упрочившие его существование и определившие его ведомство, состав и значение: это – расстройство старой Боярской думы и постоянные отлучки царя.

Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.

УКАЗ О ДОЛЖНОСТИ СЕНАТА

Параграф VI. 1. В Сенате надлежит чины сказывать, о которых ниже изображено,

2. указы во все государство давать и от нас присланные решить немедленно;

3. и протчие, тому подобные, а имянно: в чины сказывать, из военного – всему генералитету, из государственного и гражданского правительства – министром, в коллегии – президентом, в губернии и в провинции – губернатором, воеводам и комендантом, ассесором, камерирам, рентмейстером и земским и судным камисаром, також – колежским членам, включая секретаря, и протчим; и в губерниях – президентом, в надворные суды, обор лантрихтерам и земским секретарям.

Указ о должности Сената 27 апреля 1722 г. // Российское законодательство X–XX вв. В 9 т. Т.4. Законодательство периода становления абсолютизма. Отв. ред. А.Г.Маньков. М., 1986. http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/senat2.htm

СЕНАТ И ДВОРЯНСТВО

Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое подчинение Сенату вместо прежнего Разрядного приказа, и Сенат ведал дворянство через особого чиновника "герольдмейстера".

ВАЖНЕЙШАЯ ЗАДАЧА СЕНАТА

Сенат, как высший блюститель правосудия и государственной экономии, располагал с самого начала своей деятельности неудовлетворительными подчиненными органами. То были в центре куча старых и новых, московских и петербургских, приказов, канцелярий, контор, комиссий с перепутанными ведомствами и неопределенными отношениями, иногда со случайным происхождением, а в областях – 8 губернаторов, не слушавшихся подчас и самого царя, не только что Сената. При Сенате состояли доставшиеся ему от министерской консилии Расправная палата, как его судное отделение, и счетная Ближняя канцелярия. В число главнейших обязанностей Сенату поставлено было "денег возможно сбирать" и рассмотреть государственные расходы, чтобы отменить ненужные, а между тем денежные счета ему ниоткуда не присылались, и он за целый ряд лет не мог составить ведомости, сколько было во всем государстве в приходе, в расходе, в остатке и в доимке. […] Важнейшая задача Сената, наиболее выяснившаяся у Петра при его учреждении, состояла в высшем распоряжении и надзоре за всем управлением. Ближняя канцелярия примкнула к сенатской для бюджетного счетоводства. Одним из первых актов правительственного оборудования Сената было устройство органа активного контроля. Указом 5 марта 1711 г. Сенату предписано было выбрать обер-фискала, человека умного и доброго, какого бы звания он ни был, который должен над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, "тако ж в сборе казны и прочаго". Обер-фискал привлекал обвиняемого, "какой высокой степени ни есть", к ответственности перед Сенатом и там его уличал. Доказав свое обвинение, фискал получал половину штрафа с уличенного; но и недоказанное обвинение запрещено было ставить фискалу в вину, даже досадовать на него за это "под жестоким наказанием и разорением всего имения".

Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.

СОЗДАННАЯ ПЕТРОМ АДМИНИСТРАЦИЯ

В систематическом изложении созданная Петром администрация представится в таком виде.

Во главе всего управления с 1711 г. стоит Сенат. Около 1700 г. старая Боярская дума исчезает как постоянное учреждение и заменяется ближней канцелярией государя, в которой, как в старину, происходит иногда совещание бояр. Во время своих беспрестанных поездок ведение государственных дел в Москве Петр поручал не учреждению, а нескольким доверенным лицам из старых думных чинов (Петр никому не давал этих чинов, но и не отнимал их у имевших) и лицам новых чинов и званий. Но в 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр вверяет государство не лицам, а вновь основанному учреждению. Это учреждение - Сенат. Его существование, как объявлял сам Петр, вызвано именно "отлучками" государя, и Петр повелевал всем слушаться Сената, как его самого. Таким образом, миссия Сената первоначально была временной. Он заменял собой: 1) старые думские комиссии, назначаемые для того, чтобы в отсутствие государя "Москву ведать", и 2) постоянную "Расправную палату", бывшую как бы судебным департаментом Боярской думы. Но с возвращением Петра к делам Сенат не был упразднен, а стал постоянным учреждением, в организации которого при Петре замечают три фазиса. С 1711 до 1718 г. Сенат был собранием лиц, назначенных специально для присутствования в нем; с 1718 по 1722 г. Сенат делается собранием президентов коллегий; с 1722 г. Сенат получает смешанный состав, в него входят некоторые президенты коллегий (военной, морской, иностранной) и в то же время в нем есть сенаторы, чуждые коллегиям.

Ведомство Сената состояло в контроле над администрацией, в разрешении дел, выходящих из компетенции коллегий, и в общем направлении административного механизма. Сенат был, таким образом, высшим административным органом в государстве. Ему, в последние годы Петра, присвоена была и судебная функция: Сенат стал высшей судебной инстанцией. Относительно того, присуща ли была Сенату законодательная деятельность, существуют разные оттенки взглядов. Одни (Петровский "О Сенате в царствование Петра Великого") полагают, что Сенат в первое время имел законодательную власть и иногда даже отменял указы самого Петра. Другие (Владимирский-Буданов в критической статье "Учреждение Правит. Сената") доказывают, что законодательная функция никогда Сенату не принадлежала. Но все признают, что Петр, видоизменяя положение Сената в 1722 г., лишил его законодательной власти; ясно, что Петр рядом с собою, как с единственным источником законодательной власти в государстве, не мог поставить собрания с законодательными правами. Поэтому, если и признавать за Сенатом законодательную функцию, то следует считать ее случайным и исключительным явлением.

От разницы представлений о компетенции Сената зависит и разница в представлениях о государственном значении его. Одни считают Сенат безусловно высшим учреждением в государстве, объединяющим и направляющим всю администрацию и не знающим над собой иной власти, кроме государевой (Градовский, Петровский). Другие полагают, что, контролируя и направляя администрацию, Сенат сам подвергался контролю и зависел от "верховных господ министров" (т. е. приближенных к Петру лиц, управляющих войсками, флотом и иностранными делами) и от генерал-прокурора, представителя особы государя в Сенате.

Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. СПб., 2000

http://magister.msk.ru/library/history/platonov/plats005.htm#gl6

ОЦЕНКА В.О.КЛЮЧЕВСКОГО АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ ПЕТРА

«Столичный приказный, проезжий генерал, захолустный дворянин выбрасывали за окно указы грозного преобразователя и вместе с лесным разбойником мало беспокоились тем, что в столицах действуют полудержавный Сенат и девять, а потом десять по-шведски устроенных коллегий с систематически разграниченными ведомствами. Внушительными законодательными фасадами прикрывалось общее безнарядье». Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.